-Pleno. Sentencia 17/2018, de 22 de febrero de 2018. Recurso de inconstitucionalidad 7089-2013. Interpuesto por el Presidente del Gobierno en relación con la Ley Foral 8/2013, de 25 de febrero, por la que se reconoce a las personas residentes en Navarra el derecho de acceso a la asistencia sanitaria gratuita del sistema público sanitario de Navarra. Competencias sobre extranjería, asistencia sanitaria y sanidad: nulidad de la ley foral que extiende la cobertura sanitaria a sujetos no incluidos en el Sistema Nacional de Salud (STC 134/2017). Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2018:17
Nota: El objeto de este proceso es resolver el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Presidente del Gobierno contra la Ley Foral 8/2013, de 25 de febrero, por la que se reconoce a las personas residentes en Navarra el derecho de acceso a la asistencia sanitaria gratuita del sistema público sanitario de Navarra. El artículo único regula el derecho de asistencia sanitaria que corresponde a todas las personas con residencia en Navarra, en los términos previstos en el mismo. Por su parte, la disposición adicional regula el derecho a las prestaciones farmacéuticas, para lo cual se remite a la Ley Foral 18/2012, de 19 de octubre, sobre la complementación de las prestaciones farmacéuticas en la Comunidad Foral de Navarra.
En relación con la vulneración del orden constitucional de competencias que se imputa al artículo único de la Ley Foral 8/2013, el TC afirma que cobran especial relevancia las SSTC 134/2017, de 16 de noviembre, 145/2017, de 14 de diciembre y 2/2018, de 11 de enero, que resolvieron, respectivamente, el conflicto positivo de competencia núm. 4540-2012, interpuesto por el Gobierno, contra determinados preceptos del Decreto 114/2012, de 26 de junio, sobre régimen de las prestaciones sanitarias del Sistema Nacional de Salud en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, el recurso de inconstitucionalidad núm. 6022-2015 promovido por el Presidente del Gobierno contra el Decreto-ley del Consell de la Generalidad Valenciana 3/2015, de 24 de julio, por el que se regula el acceso universal a la atención sanitaria en la Comunidad Valenciana y el recurso de inconstitucionalidad núm. 2002-2017, promovido por el Presidente del Gobierno contra determinadas disposiciones de la Ley 7/2016, de 21 de julio, de medidas extraordinarias contra la exclusión social, de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Atendiendo a dicha similitud, el TC se remite a la STC 134/2017, FJ 3, respecto al encuadramiento de la controversia en materia de sanidad, así como al fundamento jurídico 4 de la misma, en relación con la doctrina sobre el régimen de distribución de competencias en esta materia.
La norma de contraste en cuya vulneración sustenta la demanda la presente impugnación es el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción introducida por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, que garantiza la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, a aquellas personas que ostenten la condición de asegurado. Tienen dicha condición: (i) los ciudadanos de nacionalidad española o los extranjeros afiliados a la Seguridad Social como trabajadores por cuenta ajena o propia, en situación de alta o asimilada al alta; los pensionistas del Sistema de Seguridad Social; los perceptores de cualquier otra prestación periódica de la Seguridad Social (incluyendo la prestación y el subsidio de desempleo) y los inscritos en las oficinas de trabajo, una vez que hayan agotado la prestación o el subsidio de desempleo; (ii) el apartado tercero del mismo artículo 3 de la Ley 16/2003 amplía el colectivo de personas que pueden acceder a la condición de asegurado, aunque no cumplan ninguno de los requisitos anteriores, a quienes tengan la nacionalidad española o de algún otro Estado de la Unión europea, del Espacio Económico Europeo o de Suiza, y los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, siempre y cuando no superen el límite de ingresos que se determine reglamentariamente; (iii) el apartado cuarto extiende la cobertura a personas que tampoco mantienen una vinculación personal directa con el Sistema de la Seguridad Social, como son los «beneficiarios», categoría que comprende a los cónyuges y a las personas con una relación asimilada jurídicamente; a los excónyuges a cargo del asegurado; a los descendientes y personas asimiladas que sean menores de 26 años o que tengan una discapacidad de grado igual o superior al 65 por 100; (iv) el apartado quinto prevé el acceso a las prestaciones sanitarias de todas las personas que no tengan la condición de asegurado o de beneficiario mediante la correspondiente contraprestación o pago de una cuota derivada de la suscripción de un convenio especial (regulado por el Real Decreto 576/2013, de 26 de julio) y en el apartado sexto se mantiene el régimen específico de gestión indirecta de la asistencia sanitaria para las personas titulares o beneficiarias de los regímenes especiales de la Seguridad Social gestionados por diversas mutualidades; y (v) finalmente, la disposición transitoria primera prevé que las personas que tenían acceso a la asistencia sanitaria en España antes de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 16/2012 la continuarán teniendo hasta el 31 de agosto de 2012, sin necesidad de acreditar la condición de asegurado o beneficiario. En conexión con este precepto, la disposición transitoria primera limitó temporalmente el disfrute del derecho de acceso a las prestaciones sanitarias en España hasta el día 31 de agosto de 2012, «sin necesidad de acreditar la condición de asegurado en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo».
La determinación de la condición de asegurado y beneficiario del Sistema establecida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, cumple la doble exigencia de ser formal y materialmente básica (SSTC 134/2017, FFJJ 5 y 6, 140/2017, FJ 2 y 2/2018, FJ 3b), habiendo sostenido, asimismo, este Tribunal que «la normativa básica estatal cierra toda posibilidad a las normas autonómicas de desarrollo para configurar un sistema de acceso a las prestaciones sanitarias que no atienda a los conceptos de asegurado o de beneficiario que han establecido las bases recogidas en el tantas veces citado artículo 3 de la Ley 16/2003, a excepción del supuesto residual de la suscripción del convenio especial previsto en el apartado quinto del citado precepto» (SSTC 134/2017, FJ 5 y 145/2017, FJ 2).
El artículo único de la Ley Foral 8/2013 determina que todas las personas con residencia en Navarra tienen derecho de forma gratuita a la asistencia sanitaria primaria o especializada, prestada por el sistema sanitario público de la Comunidad Foral de Navarra, con cargo a los presupuestos generales de Navarra, cualquiera que sea su edad, nacionalidad o situación legal o administrativa (apartado primero). Estas podrán o bien disponer de tarjeta sanitaria individual del Sistema Nacional de Salud o, en su defecto, si tienen la residencia en Navarra (en los términos recogidos en el apartado segundo), contar con un documento de identificación de acceso al régimen de universalización de la asistencia sanitaria pública en Navarra (apartado tercero). En ambos casos la asistencia sanitaria será la misma (apartado cuarto). Atendiendo a dicha regulación podemos apreciar la contradicción entre la normativa autonómica y la normativa estatal en la medida en que el reconocimiento de acceso a la asistencia sanitaria en la misma no se corresponde con el previsto en la Ley 16/2003, de 28 de mayo.
En efecto, el artículo 3 bis de la Ley 16/2003 determina que «una vez reconocida la condición de asegurado o de beneficiario del mismo, el derecho a la asistencia sanitaria se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual». Por lo tanto, la condición de asegurado o beneficiario del Sistema Nacional de Salud, condición que tienen aquellos a los que se refiere al artículo 3 de la Ley 16/2003, queda acreditada con la tarjeta sanitaria individual. Consecuentemente, la norma foral, al extender la cobertura sanitaria de los titulares de tarjeta sanitaria individual del Sistema Nacional de Salud a todos aquellas personas que acrediten, por cualquier medio admitido en Derecho, incluido el empadronamiento, que el domicilio de la persona está en un municipio de Navarra, sin atención a tiempo alguno en Navarra, resulta incompatible con la regulación estatal.
Dicha contradicción se aprecia en la regulación de los apartados primero a cuarto del artículo único. El apartado quinto de dicho artículo no es sino norma complementaria de las anteriores por lo que ha de correr la misma suerte.
La disposición adicional de la Ley Foral 8/2013 determina la aplicación de la Ley Foral 18/2012, de 19 de octubre, sobre la complementación de las prestaciones farmacéuticas en la Comunidad Foral de Navarra. Concretamente, la referida disposición establece que «las normas de la Ley Foral 18/2012, de 19 de octubre, sobre la complementación de las prestaciones farmacéuticas en la Comunidad Foral de Navarra, son de directa aplicación desde su entrada en vigor, y han de aplicarse por el Departamento de Salud y por el Servicio Navarro de Salud-Osasunbidea con independencia de las normas reglamentarias que se precisen para el desarrollo de la Ley Foral. En consecuencia, las personas a las que se refiere el artículo 2 de esta Ley Foral tienen derecho efectivo e inmediato de acceso a la complementación de las prestaciones farmacéuticas desde el mismo día de la entrada en vigor de la Ley Foral, en los términos del artículo 5 de la misma».
La disposición adicional única de la Ley Foral 8/2013 reconoce el derecho efectivo e inmediato de acceso a la complementación de las prestaciones farmacéuticas en los términos de dos preceptos de la Ley 18/2012 que han sido declarados, parcialmente, inconstitucionales y nulos. La remisión a dichos preceptos para configurar el citado derecho incurre, de esta manera, en los mismos vicios de inconstitucionalidad que apreciamos en la citada STC 140/2017, lo que determina la inconstitucionalidad y nulidad de la misma. En definitiva, ha de estimarse la impugnación de la disposición adicional única de la Ley Foral 8/2013, puesto que configura el derecho de acceso a las prestaciones farmacéuticas remitiéndose a la Ley Foral 18/2012 y concretamente a lo dispuesto en sus artículos 2 y 5, que han sido declarados parcialmente inconstitucionales y nulos por la STC 140/2017.
Una vez resueltas las impugnaciones del artículo único y la disposición adicional, las restantes previsiones no pueden sino considerarse complementarias, por lo que no podemos sino llegar a la misma conclusión en cuanto a las mismas, dado que su impugnación no es autónoma.
Por todo lo anterior, el Tribunal estimar el recurso de inconstitucionalidad y, en consecuencia, declara inconstitucional y nula la Ley Foral 8/2013, de 25 de febrero, por la que se reconoce a las personas residentes en Navarra el derecho de acceso a la asistencia sanitaria gratuita del sistema público sanitario de Navarra.
-Pleno. Sentencia 18/2018, de 22 de febrero de 2018. Conflicto positivo de competencia 136-2013. Planteado por el Gobierno de la Nación respecto del Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre, por el que se modifica el Decreto Foral 640/1996, de 18 de noviembre, que establece el procedimiento y las condiciones para el acceso a las prestaciones del régimen de universalización de la asistencia sanitaria pública en la Comunidad Foral de Navarra. Competencias sobre extranjería, asistencia sanitaria y sanidad: pérdida parcial de objeto del conflicto y nulidad de los preceptos reglamentarios que extienden la cobertura sanitaria a sujetos no incluidos en el Sistema Nacional de Salud (STC 134/2017). Votos particulares.
ECLI:ES:TC:2018:18
Nota: En este caso, el objeto del recurso es resolver el conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno de la Nación, contra el Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre, por el que se modifica el Decreto Foral 640/1996, de 18 de noviembre, que establece el procedimiento y las condiciones para el acceso a las prestaciones del régimen de universalización de la asistencia sanitaria pública en la Comunidad Foral de Navarra. El Abogado del Estado argumenta que las previsiones del decreto foral incurren en extralimitación competencial, que deviene en inconstitucionalidad mediata, por cuanto la norma autonómica vulnera la normativa básica que determina las condiciones subjetivas para acceder a las prestaciones del Sistema Nacional de Salud y que regula el reconocimiento del derecho a dichas prestaciones, normativa esta dictada de acuerdo con las competencias que le corresponden al Estado conforme al artículo 149.1, apartados 1, 2, 16 y 17 CE.
La STC 134/2017, FJ 3, encuadra la controversia en materia de sanidad, hecho lo cual, identifica como norma de contraste, es decir como norma material y formalmente básica —argumentando en torno a la concurrencia de tal naturaleza—, al artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, en la redacción introducida por el artículo 1.1 del Real Decreto-ley 16/2012, que garantiza la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud, a aquellas personas que ostenten la condición de asegurado.
Esta condición es reconocida a: (i) los ciudadanos de nacionalidad española o los extranjeros afiliados a la Seguridad Social como trabajadores por cuenta ajena o propia, en situación de alta o asimilada al alta; los pensionistas del Sistema de Seguridad Social; los perceptores de cualquier otra prestación periódica de la Seguridad Social (incluyendo la prestación y el subsidio de desempleo) y los inscritos en las oficinas de trabajo, una vez que hayan agotado la prestación o el subsidio de desempleo; (ii) el apartado tercero del mismo artículo 3 de la Ley 16/2003 amplía el colectivo de personas que pueden acceder a la condición de asegurado, aunque no cumplan ninguno de los requisitos anteriores, a quienes tengan la nacionalidad española o de algún otro Estado de la Unión Europea, del Espacio Económico Europeo o de Suiza, y los extranjeros titulares de una autorización para residir en territorio español, siempre y cuando no superen el límite de ingresos que se determine reglamentariamente; (iii) el apartado cuarto extiende la cobertura a personas que tampoco mantienen una vinculación personal directa con el Sistema de la Seguridad Social, como son los «beneficiarios», categoría que comprende a los cónyuges y a las personas con una relación asimilada jurídicamente; a los excónyuges a cargo del asegurado; a los descendientes y personas asimiladas que sean menores de 26 años o que tengan una discapacidad de grado igual o superior al 65 por 100; (iv) el apartado quinto prevé el acceso a las prestaciones sanitarias de todas las personas que no tengan la condición de asegurado o de beneficiario mediante la correspondiente contraprestación o pago de una cuota derivada de la suscripción de un convenio especial (regulado por el Real Decreto 576/2013, de 26 de julio) y en el apartado sexto se mantiene el régimen específico de gestión indirecta de la asistencia sanitaria para las personas titulares o beneficiarias de los regímenes especiales de la Seguridad Social gestionados por diversas mutualidades y (v) finalmente, la disposición transitoria primera del Real Decreto-ley 16/2012 prevé que las personas que tenían acceso a la asistencia sanitaria en España antes de la entrada en vigor de este mismo real decreto-ley la continuarán teniendo hasta el 31 de agosto de 2012, sin necesidad de acreditar la condición de asegurado o beneficiario. En conexión con este precepto, la disposición transitoria primera limitó temporalmente el disfrute del derecho de acceso a las prestaciones sanitarias en España hasta el día 31 de agosto de 2012, «sin necesidad de acreditar la condición de asegurado en los términos previstos en el artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo».
El apartado primero del artículo único del Decreto Foral 117/2012, establece que podrán acogerse a la cobertura sanitaria que prevé el decreto los ciudadanos que, no teniendo la condición de asegurado o beneficiario del Sistema Nacional de Salud, según lo establecido en la normativa estatal básica, acrediten su residencia habitual en un municipio de Navarra con una antigüedad mínima de un año inmediatamente anterior a la presentación de la solicitud, y dejando a salvo las excepciones que prevé la disposición transitoria primera, y que además reúnan el resto de requisitos exigidos por el decreto foral. La contradicción no puede ser más clara, pues la previsión formulada hace beneficiarios del sistema sanitario público de la Comunidad Foral a quienes no tengan la cobertura del Servicio Nacional de Salud, esto es a quienes no cumplan con la previsión del artículo 3 bis de la Ley 16/2003, que determina que «una vez reconocida la condición de asegurado o de beneficiario del mismo, el derecho a la asistencia sanitaria se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual».
Una vez la jurisprudencia del TC determina que la condición de asegurado o beneficiario del Sistema Nacional de Salud, condición que tienen solo aquellos a los que se refiere al artículo 3 de la Ley 16/2003, es la que determina el acceso al sistema de salud, la norma autonómica que prevé un régimen excepcional para superar la falta de concurrencia de tal condición, no puede más que reputarse contradictoria con la normativa básica.
En lo relativo al artículo 4.1 e) del Decreto Foral 640/1996, y recordando que el mismo prevé la existencia de un documento de identificación de acceso al régimen de universalización de la asistencia sanitaria pública, con validez únicamente en la Comunidad Foral de Navarra, o dicho en otros términos, la existencia de un documento sustitutivo de la tarjeta individual sanitaria en la Comunidad Foral de Navarra, debe concluirse que dicho precepto es complementario y absolutamente instrumental de la previsión que acaba de ser declarada inconstitucional. El documento de identificación sería emitido en favor de quienes, no siendo beneficiarios ni asegurados con arreglo a la previsión estatal contenida en el artículo 3 de la Ley 16/2003, fueran en cambio usuarios del sistema de asistencia sanitaria en la Comunidad Foral en virtud de la extensión de cobertura prevista en el artículo 2.1 del Decreto Foral 640/1996. Una vez se ha declarado que no es posible tal extensión, resulta evidente que el reconocimiento documental de la misma a través del documento de identificación que prevé el artículo 4.1 e) del Decreto Foral 640/1996, ha de correr la misma suerte que el precitado precepto, es decir, la declaración de inconstitucionalidad y nulidad, por oposición con las previsiones de la ley básica estatal.
Por último, la disposición adicional primera, que establece que no se tramitará ni la tarjeta sanitaria individual del Servicio Nacional de Salud ni la tarjeta sanitaria europea para las personas beneficiarias del sistema de universalización de la asistencia sanitaria pública en la Comunidad Foral de Navarra; la disposición adicional segunda, que realiza diversas apreciaciones relativas a la interpretación de la dicción literal del decreto en términos de lenguaje inclusivo; la disposición transitoria segunda, que establece un período de vacatio normativa de dos meses; y la disposición derogatoria única, expresamente referida al Decreto Foral 71/1991, de 21 de febrero, sobre universalización de la asistencia sanitaria, y cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el decreto foral, son todas ellas disposiciones meramente complementarias de las que acaban de ser declaradas inconstitucionales y, por esa razón, han de correr la misma suerte que los apartados 1 y 2 del artículo único y la disposición transitoria primera del citado Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre.
En atención a todo lo anterior, el TC acuerda declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo único, las disposiciones adicionales primera y segunda, las disposiciones transitorias primera y segunda, y la disposición derogatoria única del citado Decreto Foral 117/2012, de 31 de octubre.
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